Статьи

Винсент Делла Сала «Разделение способностей в Европе: модели для Украины?. «

В июне Две тысячи шестнадцать года на Санкт-Петербургском международном экономическом форуме премьер-министр Италии Маттео Ренци заявил, что выходом из нынешнего тупика на Украине может стать урегулирование по типу Альто-Адидже [1]. Для многих на форуме и за его пределами природа конфликта на этой граничащей с Австрией местности и способ его урегулирования остались по большей части неизвестными. Не исключено, что итальянское правительство предложило модель Альто-Адидже только с тем, чтобы показать степень собственного воздействия в европейской геополитике. Но сама идея положить в базу урегулирования конфликта на Украине и разногласий меж ЕС и Россией некую договоренность о разделении способностей может оказаться полезным. При более внимательном рассмотрении выясняется, что территориальные конфликты или, во всяком случае, возможности для их возникновения, имеются во многих частях Европы и что европейские страны изыскивают способы организации политической власти, которая могла бы удовлетворить разнонаправленные требования различных соц групп.

Соответствующий опыт европейских стран, в том числе модель Альто-Адидже, может подсказать, каким образом согласовать разные и, казалось бы, оборотные требования на Украине. Но это не означает, что мы имеем некую универсальную модель, применимую при любом стечении событий. Мы просто проливаем свет на то, чем спецы по сравнительной политологии занимаются в протяжении десятилетий. Их задача выявить социальные, политические и экономические переменные, помогающие понять, как организация политической власти может или не может обеспечить стабильность, безопасность и преуспеяние. В настоящей работе рассматриваются некоторые формы разделения способностей, надлежащие для современной политической системы европейских стран. В ней также исследуются предпосылки, приведшие к достижению более удачных результатов. Мы коротко поведаем о литературе на тему о разделении способностей и рассмотрим три определенных примера из европейской практики. 1-ый из их Альто-Адидже/ Южный Тироль поможет установить, способны ли внешние акторы (например, примыкающие страны) сыграть важную роль в качестве гарантов соглашений о разделе способностей. На втором примере (случай Бельгии) мы покажем, как комплексные договоренности могут способствовать устранению расколов в обществе, пусть и за счет снижения эффективности политического управления. 3-ий пример (Соединенное Королевство) является иллюстрацией того, как членство в региональных и/или международных организациях может повлиять даже на совершенно отлаженные политические механизмы. Хоть какой из этих примеров помогает осмыслить возможности разрешения украинской трудности и избежать ошибок на этом пути.

Разделение способностей и консоциационализм [2]

Изначальное положение состоит в том, что соглашения о разделе способностей (СРП) отвергают некоторые главные принципы либеральной демократии либо допускают отличия, более принципное из которых предугадывает, что большая часть или даже относительное большая часть голосов на выборах обеспечивает исполнительной власти мандат на определенный период времени. В рамках СРП может не соблюдаться ценность прав личности над правами коллектива.

Фактически, в аспектах СРП признается, что обеспечение равных прав для всех и обыденное большая часть голосов на выборах не только не гарантируют сохранение прав той или другой группы, ну и подвергают ее определенному давлению.

Например, канадская провинция Квебек употребляет дарованную ей конституцией юриспунденцию в сфере языка и образования для обеспечения за французским языком статуса городского в границах своей местности. Все новоприбывшие должны отправлять детей во франкоязычные школы: таким способом создается гарантия того, что демографические конфигурации со временем не приведут к вытеснению доминантного языка и превращению его в язык меньшинства. Там, где главенствуют либерально-демократические принципы, подобного рода положение о языке рассматривалось бы как нарушение основных прав человека, таких как право на выбор языка обучения и трудоустройства. Но в глазах квебекских управляющих оно было единственной гарантией сохранения незначительным франкоговорящим большинством, затерянным на просторах британской Северной Америки, своей культуры и идентичности.

Признание положения о групповых правах и их защите и его включение в принципы политического урегулирования открывает широкие возможности для гармонизации прав и интересов различных групп и личных прав. Изучив ситуацию в ряде стран (от Ливана до Бельгии), американский политолог голландского происхождения Аренд Лейпхарт разработал очень популярную модель, помогающую понять принципы СРП. Для обозначения последних и проведения различий меж СРП и так называемыми мажоритарными системами он употребляет термин консоциационализм. В мажоритарных системах политическая власть сосредоточена в центральных институтах, а конкретно на уровне исполнительной власти, что позволяет большинству создавать контроль над политикой и принятием решений. Консоциационализм же предугадывает систему сдержек и противовесов, которые ограничивают возможности большинства создавать контроль над политическими институтами и принятием решений, например передача территориальных способностей, фрагментация исполнительной власти и гарантированное представительство более принципиальных соц групп.

В Европе соглашения о разделении способностей действуют давно. В качестве примера можно привести швейцарский федерализм, автономные области Испании и федеральное устройство Бельгии. Федерализм особо подходящ для разработки различных вариантов урегулирования споров, так как в его базе лежит постулат о возможности управлять совместно при одновременном разделе способностей. Такая федеральная воля, по словам Уильяма Райкера, порождается интересами и расчетами политических акторов, полагающих, что многие препядствия, имеющие отношение к общественным благам, можно решить в рамках широких соглашений, тогда как другие способом передачи способностей на места или на законодательном уровне. Это успешный механизм для разрешения вопросов, связанных с культурным разнообразием и урегулированием споров в отношении экономических ресурсов. Принципиальным элементом СПР, федерализма и решений о передаче власти на места является обязательство править совместно при одновременном разделении способностей. Успех или неуспех определяется не столько институциональной или конституционной архитектурой, сколько политическим выбором и ресурсами, которые политики способны мобилизовать. Ниже мы рассмотрим некоторые примеры из практики европейских стран и попытаемся выявить принципиальные политические предпосылки.

Разделение способностей в Европе

5-ая Французская республика фактически уникальна в том отношении, что провозглашает себя единой и неделимой. Большая часть европейских стран, в том числе Соединенное Королевство, выработали асимметричные схемы властных отношений -как с территориями, так и с общественными и культурными группировками.

Альто-Адидже/Южный Тироль гаранты разделения способностей

Сложность отношений с немецкоязычным районом Италии отражена в его названии. Итальянское население называет его Альто-Адидже, тогда как у немецкоязычных людей по-прежнему в ходу его историческое название -Южный Тироль, под которым он был известен, когда находился в составе Австро-Венгерской империи Габсбургов. Хотя объединение большинства итальянских земель было завершено к Одна тысяча восемьсот 70 г., вопрос об австрийской оккупации местности к югу от перевала Бреннер оставался открытым вплоть до конца Первой мировой войны.

В рамках послевоенного урегулирования вопрос о том, что делать с немецкоязычным культурным обществом, в один момент оказавшимся в составе итальянского страны, не был решен. Не смогли справиться с этой неувязкой в межвоенный период и итальянские фашисты с их безрассудной мечтой об итальянизации всей страны, породившей продолжительную напряженность и только затруднившей последующие пробы по выработке полосы поведения в отношении лингвокультурного меньшинства, тесно связанного с примыкающим государством, в этнически однородной Италии.

Итальянские и австрийские политические побкдители понимали сложность стоящей перед ними задачи. Еще в Одна тысяча девятьсот 40 6 году премьер-министр Италии Алкиде Де Гаспери и министр забугорных дел Австрии Карл Грубер пришли к соглашению о том, что район остается в составе Италии, но получит определенную степень автономии, которая обеспечит права местного немецкоязычного большинства. 1-ый шаг был сделан создателями конституции Италии Одна тысяча девятьсот 40 восемь года, согласно которой этот район стал одним из 5 регионов с особым статусом. В согласовании с конституцией и принятыми позднее законами, германскому языку (и языкам других этнических меньшинств) была гарантирована защита. Но юридические гарантии сохранения языка и определенный инструментарий для воплощения самоуправления в аспектах официально унитарного страны появились только с принятием в Одна тысяча девятьсот 70 два г. Особого статута об автономии (в который позже вносились поправки). Провинции Больцано, так же как и провинции Трентино, составляющей вторую часть региона, были переданы исполнительные, законодательные и фискальные способности, что позволяет их управлению принимать принципиальные политические решения по большинству вопросов общественной жизни (не считая внешней политики и безопасности). Обладание статусом территориальной автономии означает, что регион поддерживает с центральным правительством дела другого рода, нежели другие районы Италии.

В целях нашего исследования принципно навести внимание на дела Италии с Австрией и роль последней в урегулировании долгого конфликта. В послевоенный период итальянские и австрийские политические побкдители и официальные лица вели переговоры по всем вопросам, связанным с заключением СРП, с целью урегулирования конфликта и ослабления напряженности меж языковыми обществами. Австрия отказалась от всяких притязаний на эту местность, но настаивала на заключении международного соглашения, на основании которого можно было бы защитить местную немецкоязычную общину. Тот факт, что оба страны являются членами ЕС, употребляют единую валюту и имеют меж собой открытую границу, позволил возродить в трансграничном регионе (Еврореджо) многие из прежних экономических, соц и даже политических связей исторического региона Южный Тироль. Единение государств-гарантов и открытость границ означает, что конституционные гарантии защиты меньшинств и особые права автономии находят конкретное выражение в политической и экономической жизни.

Бельгия: институциональный федерализм, политический застой

В Бельгии дела обстоят по другому, нежели в 2-ух других случаях, которые мы здесь рассматриваем, ибо там отсутствует меньшинство, имеющее тесные дела с примыкающим государством. Во многих отношениях политическое развитие Бельгии определялось рвением 2-ух ее огромных языковых общин французов в Валлонии и фламандцев во Фландрии отстоять свою независимость, соответственно, от примыкающей Франции и Нидерландов. Образованное по итогам наполеоновских войн, бельгийское правительство не было единым. Размежевание поначалу было обусловлено глубоко укоренившимися различиями не столько языкового, сколько идеологического и культурного характера. На политической и социальной сцене действовали соперничающие либеральные, социалистические и католические группировки. Эта борьба проходила под управлением политических партий, управлявших частями разбитого общества и их отношениями через посредство многочисленных устройств: от профсоюзов -до групп взаимопомощи. Разделение способностей выполнялось не средством территориальной децентрализации, а способом соглашения меж элитами, обеспечившего защиту интересов всех 3-х частей общества в центральных учреждениях и в процессе принятия политических решений.

Этот шаг политического развития Бельгии примечателен тем, что языковые различия не были определяющими. Политические партии (например, социалисты) представляли собой структуры, объединявшие тех, кто был разбит в обществе. Лингво-территориальный вопрос начал выходить на передний план в 60-х годах прошедшего века отчасти по той причине, что политические партии уже не могли управлять своими секторами общества, члены которых во все большей степени чувствовали себя обделенными. Разногласия меж фламандской и франкоязычной общинами (в Бельгии есть еще и немецкоязычное меньшинство) вышли на поверхность. Решение препядствия находили в территориальной децентрализации: различные районы страны получили самоуправление, а языковые общества обрели определенный объем способностей. По конституции бельгийское федеральное правительство состоит из 3-х общин (французской, фламандской и германской) и 3-х регионов, которые не обязательно совпадают с ареалами проживания языковых сообществ. Федеральные институты устроены таким образом, чтобы гарантировать невозможность преобладания некоторый одной группы. На этот случай имеется механизм, обеспечивающий представительство фламандских и валлонских партий в органах исполнительной власти.

В итоге образовалась сложная федеральная структура с широким распределением способностей меж территориальными единицами и языковыми обществами и ограниченным мандатом федерального страны. Общины уполномочены решать вопросы в сфере культуры, включая язык и образование, также публичного обеспечения и здравоохранения. Региональная юриспунденуия распространяется на традиционные вопросы территорий, включая экономическое развитие, транспорт, сельское хозяйство и даже охрану среды. Несмотря на отсутствие привязки к определенной местности, общины имеют законодательные органы, формирующиеся способом выборов, которые проводятся среди контингентов избирателей по языковому принципу. В бельгийском варианте СРП отражена попытка распределить политическую власть по территориальным и общественным единицам, но с таким расчетом, чтобы глубоко разделенное общество оставалось в рамках общего федерального страны. Бельгийское правительство, которое часто называют искусственным, продолжает оставаться суверенным и как таковое служит примером СРП, которое выходит за рамки только территориальных единиц. Вобщем, центробежный характер политической власти предопределил пришествие периодов политической стагнации (на муниципальном уровне стали появляться затяжные кризисы), затрудняющие процесс разработки решений. В качестве примера можно привести недавний шквал критики по поводу внутренней безопасности. Не удивительно и то, что в федеральном бюджете Бельгии высок уровень гос задолженности (соотношение меж суммой долга и ВВП превосходит 100%), так как сложный процесс выработки решений и необходимость искать компромиссы приводят к росту городских расходов.

Разъединенное Соединенное Королевство

Соединенное Королевство часто представляют в качестве образца политической стабильности и хранителя демократических ценностей. Великобритания, в том виде как мы ее знаем сейчас, сформировалась к Одна тысяча семьсот семь году вследствие долгой оккупации Англией Ирландии и фактической аннексии Уэльса и Шотландии. Под одной политической властью соединились, само не достаточно, четыре разных политических образования. Королевство оставалось относительно единым до начала ХХ века, но в Одна тысяча девятьсот 20 два году после провозглашения Ирландией независимости в южной части острова образовалась Ирландская Республика, а на севере юнионистская Северная Ирландия, оставшаяся частью Соединенного Королевства. Не так давно с требованием о реформе системы политической власти и территориальных отношений выступили шотландские и, в меньшей степени, уэльские националисты. Нас же в данном контексте интересует то, как это формально унитарное правительство и идеал мажоритарной институциональной архитектуры, избирательная система которого нацелена на создание парламентского большинства и сильной исполнительной власти, развивает асимметричные дела с различными частями своей местности.

Гигантскую часть времени с начала 70-х до 90-х годов прошедшего века на Британских островах разворачивался кровавый конфликт, так как волнения в Северной Ирландии (СИ) нередко приводили к всплескам насилия на местности Англии. Основная неувязка состояла в том, какую линию поведения выбрать в отношении расколотого населения, которое желало присоединиться к двум разным суверенным государствам. В Северной Ирландии многие республиканцы продолжали питать надежду, что в один прекрасный день Ирландская Республика распространит свой суверенитет на все место острова, тогда как сокращавшееся юнионистское население считало, что может выжить только в составе Соединенного Королевства.

Решение, известное как Соглашение Страстной Пятницы (ССП), было найдено в Одна тысяча девятьсот девяносто восемь году после переговоров меж представителями британского и ирландского правительств и политических партий при посредничестве США. Ирландия официально отказалась от притязаний на 6 северных графств, которые остались в составе Соединенного Королевства, а английское правительство передало законодательные и исполнительные способности властям в Белфасте. Было создано региональное собрание, наделенное законодательными способностями, и исполнительный аппарат, включающий представителей обоих политических общин. Предприняты шаги по созданию трансграничных структур, которые должны заниматься вопросами, представляющими взаимный интерес для ИР и СИ, и открыть границу меж 2-мя государствами.

Разрешение североирландской трудности не замедлило процесс грядущей территориальной децентрализации власти. Националисты в Уэльсе и в особенности — в Шотландии, все громче добивались расширения исполнительных и законодательных способностей собственных государств. В Одна тысяча девятьсот 70 семь году к власти пришло правительство Тони Блэра, который был твердо желает провести такую реформу. В Одна тысяча девятьсот девяносто девять году после ряда референдумов приступили к работе Шотландский парламент и Национальное собрание Уэльса. Передача способностей на места означает, что управление необходимыми сферами жизни общества, такими как здравоохранение, образование, соц обеспечение и судопроизводство в согласовании с местными законами, на данный момент осуществляется на местном уровне и может принимать различные формы в разных частях Соединенного Королевства. Последствия передачи способностей на места интересны тем, что на данный момент Шотландия, Уэльс и СИ обладают своими региональными собраниями и способностями, сходу оставаясь в составе муниципальных институтов, тогда как Англия, большая из Четыре частей Соединенного Королевства, таких не имеет.

Но передача способностей не успокоила националистов, в особенности в Шотландии, которые продолжают выдвигать новые требования и заявлять о новых претензиях. В Две тысячи четырнадцать году состоялся референдум об отделении Шотландии от Соединенного Королевства. Противники отделения победили с незначительным перевесом после того, как шотландцам было обещанодальнейшее расширение местных способностей. Сегоднящая ситуация чревата новыми неуввязками, так как на референдуме Шотландия единодушно проголосовала против выхода из Евросоюза. Главы исполнительной и законодательной власти Шотландии заявили, что выход Великобритании из ЕС может стать основанием для проведения нового референдума. Это высвечивает еще одну делему: регионы с расширенными способностями могут иметь другие политические предпочтения в том, что касается роли в региональных и международных организациях и соглашениях.

Выводы

Исследование вопроса, касающегося СРП и передачи власти на места в странах Европы, позволяет извлечь как минимум три урока подходящих для Украины. Вопервых, использованию СРП для урегулирования конфликтов могут способствовать внешние акторы, но удачный конец обеспечен только в данном случае, когда вовлеченные в конфликт стороны видят в СРП средство защиты и продвижения собственных интересов. Более того, необходимо, чтобы внешние игроки вели переговоры добросовестно, стремясь взаправду урегулировать конфликт меж глубоко брутальными друг другу частями общества, а не преследовать узкие политические цели. Внешние акторы должны признать, что урегулирование конфликта в их обоюдных долгих интересах. Также не будет лишним, если внешние игроки предпримут попытку укрепить собственные обоесторонние связи, как это сделали Италия и Австрия, а позднее Ирландия и Соединенное Королевство. Во-вторых, СРП подразумевает применение сложных и нередко обременительных процедур, в рамках которых ценность отдается достижению политического урегулирования, а не эффективности самого процесса принятия решений. Нередко сделать поиск компромиссов более гладким помогает государственное финансирование. Но это не резон против распределения власти: просто внешние акторы должны осознать, что деятельность по урегулированию конфликтов отличается от других видов политической деятельности. В случае Украины с ее жестоким валютным кризисом таким внешним игрокам, как МВФ и Европейский союз, может быть, имеет смысл сбалансировать экономические ценности и необходимость найти политическое решение. В конце концов, как мы видели на примере Шотландии и ЕС, становится все труднее навязывать единообразные международные или региональные соглашения территориям, пользующимся расширенными способностями. Спецы по урегулированию конфликтов должны признать, что внешние интересы различных территориальных единиц и соц групп разнятся. Принципно, чтобы все акторы, как местные, так и международные, стремились к большей открытости и гибкости.

Легких путей к урегулированию конфликтов в глубоко разбитых обществах не бывает. Соглашения о разделении способностей не способны делать чудеса, примирять конкурирующие интересы, искоренять вражду или жадные вожделения. Но они открывают путь в политическое место к самоуправлению и решению общих политических заморочек. Для успеха необходимо найти баланс -как меж местными интересами,так имеждувнешними акторами, которые видятвурегулировании конфликтов путь к достижению общих целей обеспечению мира, процветания и безопасности.

Данный текст отражает личное миропонимание создателя, которое может не совпадать спозицией Клуба, если разумеется не обозначено другое.

Данный материал вышел в серии записок Валдайского клуба, публикуемых раз в неделю в рамках научной деятельности Международного дискуссионного клуба Валдай. С другими записками можно ознакомиться по адресу publications/valdai-papers/

[1] Итал. Trentino-Alto Adige/Südtirol, нем. Trentino-Südtirol автономная область на севере Италии. С Одна тысяча девятьсот 70 два года главные административные функции переданы двум автономным провинциям, составляющим область Больцано и Тренто. — Прим. ред.

[2] Консоциационализм часто напрямую ассоциируют с разделением способностей, хотя это только одна из форм этой формы правления. См. O’Leary, Brendan (2005). Debating consociational politics: Normative and explanatory arguments. In Noel, Sid JR. From Power Sharing to Democracy: Post-Conflict Institutions in Ethnically Divided Societies. Montreal: McGill-Queen’s Press. pp. 34. Прим. ред.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *